应约，把最近规则谈判的情况和自己的一些体会整理成文，拟发表在《中国贸易救济》。

WTO反倾销规则谈判

一个反倾销案件的胜负只是一城一地的得失，而是否能达成一部有利于我的《反倾销协议》则是战略上的成败。WTO规则谈判（Rules Negotiation）就是这样一个我们可以参与修改国际规则的机会，是一项事关全局的重要谈判。2007年11月30日，经过6年多的艰苦谈判以后，WTO规则谈判小组首次散发了主席案文（TN/RL/W/213），拟对沿袭多年的《反倾销协议》作大幅修改，并在其后的四个月连续召开密集型磋商。各WTO成员对此高度关注，代表们在会议上纷纷表明不同立场，主要矛盾集中在“归零”、反规避、日落复审等核心议题，认为主席案文没有达成平衡的结果，下一步的谈判形势很不明朗。

谈判的主要特点

规则谈判是WTO多哈回合谈判中的九大核心议题之一，旨在“澄清和改进《反倾销协定》和《反补贴协定》，维持其基本概念、原则和有效性”（多哈宣言第28段）。基于该谈判授权，反倾销的支持者与反对者在谈判桌上针锋相对，谈判的基本特点是各国的经济利益、政治矛盾和技术难点交织在一起，分歧严重，不易调合，主要体现在三个方面：（1）谈判议题高度分散。迄今，各成员共提交并散发300多份议题文件，涵盖了反倾销调查的立案、产业代表性、归零、公共利益、低税原则、被调查产品、反规避、损害威胁调查、实质性阻碍调查、因果关系、关联交易、日落复审、倾销认定、构建正常价值等众多事项。（2）各方立场分歧严重。谈判中，各方为维护本国利益，立场坚定，态度鲜明，不易调和。纷乱的谈判桌上，大国各自为战，小国抱团以图抗衡，基本情况是美国立场保守，企图维持现行规则；欧盟骑墙观望，对归零等核心议题态度暧昧；加拿大和澳大利亚等国立场温和，主张适度改进；日本、巴西、中国香港等组成的“联谊小组”（FANs）立场激进，要求严格规范。（3）重视调查技术细节。各成员均高度关注提案的技术细节，强调实践操作性，对具体概念的含义、调查步骤、时限要求、可能出现的例外情形等详加探讨。究其原因，一方面是条文细节中饱含利益是非，必须字斟句酌，力求完善，另一方面是部分国家以技术为由，攻击他国提案不具可操作性，进而加以否定。

主席案文的修改与各方立场

主席案文雄心勃勃地修改了现行的《反倾销协议》，体现美国的利益较多，美代表团在会议上表现出积极的谈判姿态，但其他成员响应较少，不愿让步，多数代表认为主席案文不能作为谈判基础，僵持的会议显得格外沉闷。

（一）反规避。主席案文第9条之二，引入了反规避制度，其构成要件有三：一是存在规避行为；二是反倾销措施是规避的主要原因；三是削弱了救济效果。制裁的规避形式有进口组装、第三国组装和轻微改变。在判定组装标准上，组装产品的零部件价格占零部件总成本等于或高于60%，且组装增值部分未超过25%时，即可认定为组装规避行为。反规避是乌拉圭回合的遗留问题，当年由于日本、韩国、新加坡等国的强力阻击，邓克尔文本形成了一套苛刻严格的反规避规则，以至于美国和欧盟在谈判的最终关头放弃了该条款。在本轮多哈回合，反规避议题卷土重来，WTO成员的立场大体可分为支持或反对两种意见，但他们所要实现的目的却比较复杂。支持纳入反规避条款的国家分为两类，一类是欧盟、土耳其、新西兰，主张制定宽松的国际规则，推动反规避制度合法化，从国内法上升为国际规则；另一类是日本、南非、印度、巴西、加拿大、澳大利亚等成员，赞成严格的反规避制度，保护合法的外国投资，同时防止滥用反倾销措施；反对纳入反规避条款的国家也可以分为两类，一类是美国，反对苛刻国际条约增加反规避调查义务，欲保留不受限制的单边规则和调查机关的自由裁量权；另一类是我国、香港、台湾地区和巴基斯坦等成员，也反对纳入反规避条款，但目的与美国不同，旨在防止反规避制度多边化扩散。

（二）归零。归零是计算倾销幅度的一种不公平做法，它在价格比较时将高于正常价值的出口价格归零，从而人为的扩大了倾销幅度。主席案文第2.4.3条(i)款禁止了加权平均正常价值对加权平均出口价格（W-W）时“归零”计算倾销幅度，但该条(ii)和(iii)款、第2.4.2条及第9.3.1条允许在逐笔交易正常价值对逐笔交易出口价格（T-T）、逐笔交易出口价格对加权平均正常价值（T-W）及复审中进行“归零”。此处修改的背景是美国的归零做法均被WTO裁决否定，因此美方欲将法庭上输掉的利益，从谈判桌上赢回来。从实践角度看，归零是一个非常复杂且备受争议的技术问题，它牵涉倾销幅度计算、征税评估、价格承诺、年度复审、进口商退税等众多反倾销事项，其背后的“整体型”或“交易型”分析逻辑甚至会影响产业损害调查工作，值得详细研究。但这回的谈判却没有什么技术含量，美国赞同；欧盟放弃归零；土耳其试图走折衷路线，允许逐笔交易出口价格对加权平均正常价值（T-W）情形下使用归零；但其他国家均表示反对，日本在会前串联各方发表19国联署声明，强硬抵制“归零”做法，智利甚至在发言中攻击美国是“恶魔者独行（Only the evil men remain alone）”。在这个问题上，大多数成员缺少谈判诚意，主席召集的诸边磋商仅1个半小时就草草收场。会后，美国在与我国的双边磋商中表示，归零是其重要的政治利益，将与日落复审条款（10年终止反倾销措施）挂钩谈判。

（三）日落复审。案文一方面加严纪律，新增的第11.3.5条规定反倾销措施只能存续10年，并在第11.3.1至11.3.4条规范了日落复审的发起程序、举证责任、代表性、超期退税等内容；但另一方面又放宽手段，第11.3.6条允许调查机关在2年内再度发起反倾销调查，并依据可获得事实采取快速行动，立即实施临时措施。对于这个议题，保守方主要是美国和欧盟，但其立场在这次谈判中有所松动，认为如果10年内必须终止的话，应当保留案文第11.3.6条，即允许快速行动，采取临时措施，并拟将该条用于交换其他利益。支持方主要有我国、加拿大、澳大利亚、印度、阿根廷、日本等FANs成员。这些支持方成员的主要意见有：一是删除第11.3.6条，防止临时措施削弱日落效果；二是增加复审的实体义务，要求清晰界定倾销和损害继续或再度发生的可能性；三是要求澄清并区分第53脚注中“足够证据”和“肯定性证据”等概念；四是主张更短的反倾销措施存续期限，巴西要求5年期限，日本等FANs成员要求8年期限。

（四）公共利益。主席案文第9.1条纳入了公共利益条款，规定各国在反倾销调查时，须设置程序保障下游用户、原材料供应商、消费者等国内利害关系方的合法权益，且这些程序不受国内司法审查和WTO争端解决制约。对于这个问题，赞同方有欧盟、加拿大、印度、及日本为首的FANs成员等。他们认为保护国内利害关系方的权益是合理行为，主席案文仅仅规定了最低程度的公共利益审查机制，调查机关应设置正当程序，全面听取国内利害关系方的意见。反对方有美国、澳大利亚等成员。他们的顾虑主要有三点：一是公共利益与国家主权密切相关，应当由各成员依据国情自主决定不同的价值取向；二是公共利益的司法审查机制值得商榷，对上下游产业和消费者进行司法救济会使反倾销程序更加复杂；三是公共利益是一个内涵丰富、外延宽阔的概念，运用起来容易沦为不同利益团体政治角力的工具，有时会干预正常的反倾销调查与裁决。我国赞同主席案文纳入公共利益条款，认为可以作为今后谈判的基础。

（五）低税原则。主席案文第9.1条删除了选择性低税原则。对此，各方的态度可以分成三类：（1）以公共利益代替低税原则。主席认为低税原则和公共利益的内容有重叠之处，可以删除低税原则，代之以公共利益条款，以此降低反倾销税，甚至取消反倾销措施。主席的这个做法遭到各国普遍反对，欧盟甚至在会议上直接驳斥了主席的理由；（2）纳入选择性低税原则。美国、埃及、土耳其等国认为低税原则牵涉国内产业的损害幅度，而认定损害幅度时，须调查国内企业和出口商的逐笔交易，其计算方法繁琐复杂且不合理，为调查机关和利害关系方增加额外负担，因此反对强制性低税原则，同意纳入选择性低税原则；（3）采取强制性低税原则。欧盟、日本、巴西、印度及其它FANs成员认为反倾销税的目的在于惩罚损害国内产业的倾销行为，从低征税是一种公平合理的做法，因此主张采取强制性低税原则。我国认为损害幅度的计算方法不合理，反对强制性低税原则，主张选择性低税原则。

（六）因果关系。案文第3.5条规定，调查机关论述因果关系时，可以定性分析相关证据，如损害的性质、程度、地域集中性以及时间范围等，同时规定调查机关可以寻求（should seek …）区分和辨别其他因素造成的损害，不必量化分析，也不必权衡倾销进口和其他因素造成的损害。此项规定弱化了WTO上诉机构在美国-热轧钢板案（DS184）中的裁决，即否定了调查机关必须（shall）区分和辨别其他因素造成的损害。多数WTO成员反对此项修改，意见集中于两点：一是非归因义务。欧盟、加拿大、澳大利亚、印度、日本等FANs成员认为主席案文弱化了非归因义务，主张调查机关必须（shall）区分和辨别其他因素造成的损害，不能将其归因于倾销进口，且认为“其它因素”应从脚注中恢复至协议正文部分。二是量化分析。WTO成员均认为，准确的量化分析在损害调查中是一个难以解决的技术问题，但是量化并权衡损害影响是一个合理的努力目标，值得进一步探讨和推动。总体上看，各成员对因果关系的分歧较小，认为不应放松纪律，只有美国认为原始条文概念模糊，应当加以修改。

（七）被调查产品。主席案文第2.6(a)条定义了“被调查产品”的概念。总体上看，WTO成员对此表示欢迎，且分歧较小，所提的意见多为技术性探讨，有要求成立工作组，进一步澄清“基本物理特征”，并适当考虑产品的“市场特征”及被调查产品的认定程序等事项；挪威、马来西亚、我国台湾地区对改变产品范围（第5.6条bis）、国内产业代表性的一致性等问题表示担忧，认为应当进一步明确。

（八）发起调查。案文大幅修改了反倾销调查的发起程序，WTO成员对此的意见主要有：（1）国内产业代表性（第4.1和5.4条）。美国、欧盟、埃及和土耳其接受目前的25%基准，加拿大、巴西、印度、日本等FANs成员及我国要求将其提升至50%，泰国甚至希望提至70%。（2）立案申请（第5.2条）。美国和土耳其认为“提交国内同类产品的总产量与总产值”不应放在立案环节，应调整至其他程序；欧盟认为立案时应当说明持反对意见的国内生产者；埃及认为主席案文对这条的修改不具备可操作性，要求将其删除。（3）确认利害关系方（脚注21）。美国、欧盟、南非、阿根廷及我国均认为这项调查旨在检验事实的准确性，它在整个反倾销调查活动中的先后次序值得关注，并可将其调整至立案后调查程序。（4）立案通报（第5.5条）。印度、埃及、土耳其和新西兰不愿增加“立案的15日之前通报出口国政府”的义务，认为该做法会影响正常贸易，为调查机关添加额外负担，建议删除或缩减15日期限；而欧盟、加拿大、澳大利亚、日本等FANs成员则表示支持。（5）“背对背”调查（第5.10条bis）。“‘背对背’调查”指反倾销调查或措施终止后迅速发起的第二次调查。主席案文规定：否定性裁决后一年内，若无情势变更，不得再度发起反倾销调查。对于该处修改，各国均表示同意，但认为应当进一步澄清“情势变更”的内涵；我国和挪威建议将“否定性裁决”替换为“终止反倾销调查”。

（九）损害和国内产业。就这个议题，谈判小组重点讨论了以下事项：（1）实质阻碍（第3.9条和脚注24）。案文规定，调查国内产业是否建立和实质性阻碍影响时，须考虑国内产业的设计产能、已投资额和已获融资、可行性研究、投资计划或市场研究；案文同时规定了国内产业可能正在建立的情形：国内产业真正和大量地投入资源用于生产同类产品，但产量尚未达到商业规模，即合计产能不足国内总需求量的10%。美国支持主席案文澄清了实质阻碍的概念，但认为要防止滥用；欧盟认为该条款体现了发展中国家利益，但实施起来具有随意性；加拿大、澳大利亚、巴西、日本等FANs成员认为10%的国内产业在建标准不合理，同时应当进一步澄清“国内需求的计算方法”、“真正投入”等因素。（2）损害威胁（第3.7条）和倾销进口产品（脚注11）。各国均欢迎这两处澄清，认为调查机关认定损害威胁时，应考虑第3.4条列举的15个经济指标；计算倾销进口量时，应排除无倾销或微量倾销的出口商。加拿大、巴西、日本等FANs成员及我国认为，调查损害威胁时还要考察因果关系等其他义务。（3）国内关联企业（脚注17和18）。案文规定，认定国内产业时，可以排除那些进口倾销产品的国内关联企业。多数WTO成员欢迎此处修改，美国、澳大利亚和加拿大认为该条款中“少许”、“有限数量”等用词比较模糊，调查机关容易操纵数据影响国内产业代表性，同时还要注意保密信息的披露问题。

（十）透明度和正当程序。这是各方关注的核心议题，WTO成员在会议上详细讨论了每一处修改细节，具体内容有：（1）非保密文本与概要（第6.4bis和6.5.1条）。土耳其、埃及、巴西、印度、南非、阿根廷等国认为，很多发展中国家由于行政资源的限制，无法及时制作证据材料的索引与汇编；认为查阅公开信息的权利只应给予该案的利害关系方；还认为“利害关系方在提交保密信息后2个工作日内提供非保密概要”的规定不合理。在这个问题上，美国自恃其透明度较高，在谈判桌上表现出咄咄逼人的态势，指责其他国家在谈判中采取双重标准，一方面对反倾销的其他议题很苛刻，限制调查权，但另一方面在透明度问题上，又寻找种种借口躲躲闪闪，不愿规范自身。（2）实地核查（第6.7条和附件一）。各国总体上欢迎此处修改，但土耳其、埃及、加拿大、南非认为21日前发放核查通知的规定不够灵活，核查日期可能因签证、交通、住宿等因素发生变更；美国、欧盟强调核查报告应当披露给所有利害关系方，而土耳其表示反对，要求删除核查报告的披露条款。（3）公告（第12条）。主席案文细致规范了裁决公告所应包括的内容，土耳其、阿根廷认为此举给调查工作增加了额外负担；欧盟、美国、澳大利亚认为需要保护保密信息，例如出口商的详细资料；加拿大认为第12条的公告义务不应适用于正常价值、征税评估和退税的复审。（4）汇率（第2.4.1条）、型号配比（Model matching，第2.4.4条）、补充问卷（Deficiency letters，第6.1.1条bis）、参加调查的权利（第6.4条）。各国同意主席案文的修改，但同时认为这些因素在整个调查活动中的先后次序值得关注，例如欧盟认为补充问卷应该在实地核查之前发放，否则缺乏实际意义。（5）披露的评论意见（第6.9条）、倾销幅度的终裁前披露（第6.9条bis）和翻译的官方认证（脚注25）。应我国要求，会议讨论了这三个事项。各方总体支持这些澄清与修改，欧盟、我国认为还应当披露那些没有采信的证据与事实；美国、加拿大认为要注意披露的程序设计，要考虑针对披露的评论意见；我国还认为应当禁止对利害关系方提交的翻译文本进行强制性官方认证等做法，巴西因其国内有类似实践，反对我立场。

（十一）审议机制和第三国倾销。WTO成员讨论了这两项议题，并提出很多意见：（1）审议机制（第18.6条和附件三）。主席案文参照WTO贸易政策审议（TPR）的方式，在反倾销委员会下设立一套新的审议机制。根据该机制，反倾销委员会每5年审议最频繁发起反倾销调查的前20位WTO成员，审议对象包括反倾销机构设置、立案、倾销幅度计算、损害和因果关系认定、实地核查、公共利益、征税和评估体系、各类复审、司法审查等19项内容。土耳其、印度、巴西、南非等发展中国家以经济负担为由，对审议机制持保留意见；其他成员均表示欢迎，但认为应协调该机制和WTO贸易政策审议之间的关系，避免重复审议。（2）第三国倾销（第14.4条）。案文没有根本性修改该条款，只是强调由进口国自行决定是否为第三国采取反倾销措施。对此，墨西哥和土耳其表示支持，而日本等FANs成员坚决反对，认为“为第三国反倾销”会造成歧视，违反最惠国待遇，挪威主张完全删除关于第三国倾销的条款。

模糊的未来与复杂的局面

在与我国的双边磋商中，很多WTO成员认为当前的谈判局势不明朗，一连串的问题没有答案，具体有：规则谈判在多哈回合中是什么地位？归零僵局如何化解？第二轮主席案文修改如何进行？部长级会议及“绿屋会议”（用于利益交换的会议）如何启动？利益交换是留在规则案文内部解决，还是与农业、非农产品市场准入等其他议题谈判结果统筹解决（即所谓的“平行层面（Horizontal level）”）？这些问题困扰着各国代表团，欧盟和美国希望在规则谈判内部达成妥协，不要留至部长级会议；日本对此非常失望，并担忧今后的谈判走向，认为若是规则谈判内部不能解决分歧，各国势必要在平行层面考虑利益取舍，甚至有可能不得不牺牲某些实质性利益，来换取局部妥协，WTO成员都将面临复杂且严峻的局面。

谈判的体会

规则谈判是一次了解各国做法、扩大我国影响、维护产业利益、熟悉谈判规则的难得机会，我的感受主要有六点：首先，能力建设要从长计议。我们的谈判力量与欧美相比，尚存差距。发言与提案不仅是表明立场，还要分化对手，团结盟友。其背后的深层要求是法律条文的深刻理解、丰富的实践经验、准确的英语表达和灵活的谈判技巧，这些均非一日之功，需要长期积累。其次，谈判与争端解决的运用策略值得借鉴。在乌拉圭回合，日本将欧盟的反规避调查告上GATT争端解决，并打赢官司占据《反倾销协议》谈判的有利形势，最后成功阻击了欧美的反倾销扩大化企图。这种条约谈判与争端解决的巧妙运用与相互配合，成为多边谈判的经典战术，被日本、欧盟、加拿大等国再次运用于本轮多哈回合的“归零”议题，使美国在谈判中非常被动。其三，积极听取产业和专家的意见。反倾销调查技术复杂，国际协议深奥难懂，我们的利益藏于条文细节，我们担心的魔鬼也藏于条文细节，因此尤其需要我国产业界和理论界的专家贡献智慧，总结实践经验以辨明方向。但目前由于我们谈判人员与企业的沟通机制不健全、行业组织专业人员力量配备不足、学术研究与实践脱节等众多原因，使产业界和理论界的专家在这项工作中参与不多，留有很多值得改进的空间。其四，稳定谈判人员队伍。欧美的很多资深外交官不因级别变化而改变工作，他们长期从事反倾销谈判，从乌拉圭回合谈到多哈回合，对各项议题的来龙去脉了若指掌。这种数十年的经验使他们能轻松驾驭复杂局面，在谈判桌上纵横捭阖，显示出策略缜密又狡猾凌厉的外交风格，让对手们既敬畏又羡慕。其五，推动本国调查方法国际化。观欧美谈判策略，均是不遗余力地推动本国独特的实践做法多边化，将自己成熟的调查经验上升为国际条约，欧盟重点推低税原则和反规避，美国重点推透明度和强制初裁。根据这些启示，我们可以丰富实践，创新贸易救济手段，形成一些既有特色又有技术含量的成熟做法，并加以倡导，为谈判增加筹码。其六，适当加强谈判外的交流和沟通。可以利用会议间歇与WTO秘书处和各国的资深调查官员进行交流，邀请他们来我国开展培训，研讨业务。欧美的外交官在散会后多到酒吧闲坐聊天，既是增进友谊，丰富见闻，也可熟悉对手，了解情况，值得我们借鉴。

注：本文中所提到的“国”均指WTO单独关税区成员，见《马拉喀什建立世界贸易组织协定》解释与说明。此外，“European Communities”是欧共体在WTO的正式称谓，但本文为论述方便，按照习惯将其称为“欧盟”。